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발행일: 2020/03/11  김지영
헌법개정의 역사와 개정 방향

반대, ‘국회의원 선거권자 100만 명 · 대통령의 발의헌법 개정

 

20203월 현재 헌법개정 관련하여 강창일 더불어민주당 의원 김무성 미래통합당 의원 등 여야 국회의원들과 26개 시민단체로 구성된 국민발안개헌연대는 재적의원 과반의 동의를 얻어 개헌안을 발의했다.

주요 내용은 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다는 현행 헌법 1281항을 현행헌법은 국회재적의원 과반수나 국회의원 선거권자 100만 명 또는 대통령의 발의로 제안된다로 개정하는 내용이다.

황교안 미래통합당 대표는 “4.15 총선 압승을 토대로 해서 제왕적 대통령제를 근본적으로 막을 수 있는 개헌을 추진하겠다.” 라고 선언하였다.

 

문제는 국회의원 선거권자 100만 명이나 대통령의 발의로 헌법을 개정제안을 쉽게 할 수 있도록 하자는 것이다.

 

헌법이 현 사회실상과 완벽하게 같을 수는 없다. 법과 실상이 괴리가 클수록 국민은 부당함을 호소하고 국가 개혁의 원성이 높아지며 헌법개정을 요구한다. 헌법개정은 정치적 투쟁 과정에서 국민간 동의(Konsens)를 바탕으로 장기적인 안목으로 만들어 지기 때문에 처음부터 미래의 모든 정치발전 과정을 예견하여 전부 규범화하기 어렵다.

헌법의 개정이란 헌법의 규범적 기능을 높이기 위하여 헌법에 규정된 절차에 따라 헌법의 기본적 동일성을 유지하면서 헌법전의 조문을 수정 · 삭제 또는 증보(增補)하는 것을 말한다.

 

헌법의 개정은 일부개정과 헌법전의 전부를 고치는 전부개정의 헌법개혁도 있어 한나라의 정체성을 변화시킬 수 있는 국가의 운명이 달려있어 개정절차가 엄격해야 할 것이다.

 

현행헌법의 개정절차를 살펴보면,

헌법 제128

헌법개정은 국회재적의원 과반수나 대통령의 발의로 제안된다.

대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.

 

헌법 제129

제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.

 

헌법 제130

국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.

헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 부쳐 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.

헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

 

헌법 제53

법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다. 이로써 개정이 완료된다.”처럼 개정절차가 엄격하다.

 

한국은 총 9차례의 헌법개정 역사

1948717일 제정 헌법의 주요 내용은

국회에서 대통령 선출(대통령 간선제)

대통령 임기 4(재임만 가능)

대통령의 법률안거부권 인정

부통령제 시행

단원제 국회

위헌법률심사권 헌법위원회에 부여

탄핵재판소에서 탄핵심판 담당

부서제도

사기업근로자의 이익균점권

기본권의 법률유보에 의한 제한

 

우리나라의 헌정사는 일본의 식민지로부터 독립한 1945815일 이후의 정치역사이다. 1948227일 유엔 결의에 따라 1948510일 선거가 가능한 38선 남쪽에서만 헌법제정을 위한 제헌의원(198)이 선출되었다. 1948531일 제헌국회를 구성하고 헌법제정 작업에 착수했다.

 

마침내 1948717일 대통령제와 단원제국회를 주요 골자로 하는 자유민주적 헌법 제1공화국헌법이 공포 시행되었다.

 

1차 개헌(195277)

대통령, 부통령 직선제

국회 양원제(민의원, 참의원)

국회의 국무원불신임제도

국무위원 임명에 있어서 국무총리제청권

 

1차 개정은 여당개헌안에 야당개헌안을 가미한 이른바 발췌개헌이라고 하는데 이승만 대통령의 재집권을 목표로 195274일 밤에 기립투표 방식으로 국회에서 강제로 통과되었다.

 

이 개정안은 '대통령직선제와 국회 양원제도 국무원불신임제 등 주요 내용으로 표결과정에서 계엄령 선포와 국회의원의 감금 등 위헌적 방법으로 통과되었다.

 

2차 개헌(19541129)

영토변경 · 주권제약 등 중요사항에 관한 국민투표제

국무총리제 폐지

국무위원에 대한 개별적 불신임제

초대 대통령에 대한 중임제한 철폐

대통령 궐위시 부통령이 지위 승계

경제정책에 대한 국가의 통제 완화

군법회의에 대한 헌법적 근거 마련

 

195498일 이승만의 3선을 위해 대통령 연임제한의 철폐를 내용으로 하는 제2차 헌법개정안이 제안되었다. 그러나 이 개정안은 국회재적의원 203명 중 135명만이 찬성함으로써 1127일 부결되었으며 이후 1129일 가결로 수정 발표되었다. 이것이 '사사오입개헌', 불법으로 통과된 개헌이다.

 

그후 1960315일 제4대 정 · 부통령선거에서도 조병옥 민주당 대통령후보가 선거한달 전에 급사하고 이승만 대통령이 단일 후보하여 네 번째로 대통령에 당선되었다.(부통령 이기붕 자유당후보가 당선) 그러나 3.15부정선거를 규탄하는 저항을 시작해서 대통령이 물러나고 자유당 정권이 무너지는 4.19의거를 초래했다.

 

3차 개헌(1960615)

자유권에 대한 유보조항 삭제

언론 · 출판 · 집회 · 결사의 사전허가 또는 검열 금지

선거연령 20세로 인하

공무원의 정치적 중립 보장

헌법재판소 신설(정당해산 관할)

중앙선거위원회 헌법기관화

법관의 자격 있는 자로서 구성된 선거인단에서 대법원장, 대법관 선거

의원내각제 정부형태 구현

 

1960611일 제3차 개정안이 제안되었는데 이 개정안은 4·19 혁명 이후 의원내각제와 대통령 중임제 및 국회에서의 대통령 선출을 주요내용으로 하고 있었다. 3차 헌법개정안은 국회 재적의원 218명 중 208명의 찬성으로 가결되었다.

 

4차 개헌(19601129)

부정선거 관련자 처벌 및 부정축재자 처리 등을 위한 소급입법의 헌법적 근거 마련

특별재판소, 특별검찰부 설치

 

민주당정권은 4·19 혁명의 완수라는 여론을 흡수해 부정선거 관련자 및 반민주행위자의 공민권 제한과, 부정축재자 처벌을 주요내용으로 하는 제4차 개정법안을 19601017일 제안하였다. 4차 헌법개정안은 1128일 가결되었다. 따라서 5.16 군사구테타에 의해서 제2공화국의 종말을 맞이하였다.

 

5차 개헌(19621226)

대통령제 정부형태로 환원

단원제 국회와 변형된 대통령제

인간의 존엄성 조항 신설

대통령 · 국회의원 입후보 정당추천제

헌법 전문(前文) 개정

헌법재판소 폐지(위헌법률심사권 등 법원에서 행사)

헌법개정 국회의결을 거쳐 국민투표

경제과학심의회의, 국가안전보장회의 설치

 

5차 헌법개정은 5·16 군사 쿠데타 이후 단행되었다. 1962115일 제안된 이 헌법개정안은 대통령중심제, 비례대표제, 국회의 단원과 국회의원 임기 4년이 주요내용이었으며 1226일 국회를 해산한 상황에서 국민투표로 가결되었다. 우리나라 제3공화국헌법은 그 제정절차적 류형으로 보아서 성공한 혁명이론으로 설명된다.

 

6차 개헌(19691021)

대통령 3선 허용

국회의원 수 증원

대통령에 대한 탄핵소추요건 강화

 

1969년 제6차 개정안은 야당의원을 배제한 채 국회의사당이 아닌 제3별관에서 변칙적으로 처리된 3선개헌안이다. 대통령 3선을 허용한다는 것을 골자로 하는 이 개정안은 196987일 제안되었으며 여당의원 122명의 참석과 122명의 찬성으로 914일 가결되었다.

 

7차 개헌(19721227/4공화국헌법)

헌법개정절차 이원화

대통령, 국회의원 임기 6년 연장

국회의 국정감사권 폐지

통일주체국민회의에서 대통령 선출

대통령의 사전 · 사후적 긴급조치권

대통령의 국회해산권

헌법위원회 설치(헌법재판권 부여)

평화적 통일 지향 조항 마련

 

이른바 '유신헌법으로 불리는 제7차 개정안은 19721027일 제안되어 1217일 국민투표로 통과되었다. 개정안의 주요 내용은 영도적 대통령제 도입과 통일주체국민회의에 의한 간접선거, 유신정우회 의원의 대통령 지명 등이다. 비상계엄하에서 실시된 이 개정안은 박정희 대통령의 종신집권을 목적으로 한 것이었다.

 

박정희 정권은 지지기반이 약해져 제10대 국회의원 선거에서 야당득표율이 높아지는 현상, 1979년 국민의 저항이 거세지며 부마사태를 거처 대통령 측근의 권력암투로 김재규 중앙정보부장에 의해 살해 당하는 ‘10.26사태가 발생되었다.

 

8차 개헌(19801027/5공화국헌법)

기본권의 개별적 법률유보 삭제

구속적부심제, 형사피고인 무죄추정

재외국민 보호, 연좌제 폐지

행복추구권, 사생활보호, 환경권

정당운영자금의 국고보조

대통령 선거인단 통한 간선(7년 단임)

대통령 임기조항 개정효력 제한

국정조사권 신설

독과점 폐해 규제, 소비자 보호

중소기업 보호 육성, 전통문화 창달

 

10.26사태로 유신독재의 몰락을 가져와 새 민주헌법과 새 정치의 폭넓은 공감대가 형성되어 국민적인 동의(Konsens)를 잘 표현해 준 것이라 볼 수 있다.

 

그러나 12.12사태로 전두환을 중심으로 신군부집권을 가져왔고 5.18 광주 민주화 운동을 진압하고 정권을 장악한 신군부세력들은 헌법개정을 단행 할 수 밖에 없었다.

 

결국 대통령의 7년 단임, 선거인단에 의한 간접선거, 비례대표제 4을 골자로 하는 제8차 헌법개정안이 1980929일 제안되어 1022일 국민투표로 통과되었다.(기본권 강화 및 대통령 권한축소 등 국민의 공감대 형성/유신헙법의 독소조항 폐지) 그러나 제주도를 제외한 비상계엄하에서 국민투표가 실시되었다는 점에서 볼 때 이 개헌안 역시 위헌적이었다.

 

9차 개헌(19871029)

대통령 직선제(5년 단임)

4·19민주이념 계승(헌법 전문)

헌법재판소 부활

국회의 국정감사권 부활

대통령의 국회해산권 폐지

최저임금제 보장

 

국민은 전두환 정부의 민주적 정당성에 대한 회유가 들며, 단계적 군사구테타와 힘에 의한 집권에 대한 국민적 저항에 따른 6월 민주 항쟁으로 민주정의당은 국민들의 민주화와 직선제 개헌요구를 받아들여 6·29선언을 했다.

 

이에 따라 대통령 직선제, 대통령의 5년 단임, 국정감사권 부활 등을 주요내용으로 하는 제9차 헌법개정안이 19871012일 국회에서 의결되었으며 1027일 국민투표를 거쳐 통과되었다.

 

9헌법개정은 최초의 여·야 합의개헌이었다는 점과 15년 만에 대통령 선거가 직접선거로 바뀌었다는 점에서 한국 정치의 역사적 분기점을 이루었다고 볼 수 있다.

 

앞으로 논의 될 제10차 개헌

2020415월 총선 후 예상되는 제10차 개헌, 다음과 같은 내용을 제안하며 독자 여러분의 의견을 듣는다.

 

대통령 4년 중임

부통령제

헌법제판소 견제 제도정비

대법원 견제 제도정비

감사원 견제 제도정비

중앙선거관리위원회 견제 제도정비

국가원로회의 활성화

국회의원 비례대표제 폐지

지방자치단체 제도정비

자유평화통일 방향제시

민주평화통일자문회의 국회자문기관으로 변경

한국역사(고대사)정립자문회의 설립

 

언론사 방방곡곡 김지영 기자 bbbggnews.com
참고문헌 許營 著 한국헌법론(신정11)


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